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貴州:事業單位法人治理結構內部制度建設的探索(2017-2-9)
時間:2017年02月09日

2014年,國務院辦公廳下發《國務院辦公廳關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》,其配套文件《關于建立和完善法人治理結構的意見》(以下簡稱《意見》)中明確要求“面向社會提供公益服務的事業單位要探索建立和完善法人治理結構”,并從建立健全決策監督機構、明確管理層權責、制定事業單位章程等方面對公益性事業單位如何建立和完善法人治理結構提出了明確要求。這就為從深層次上探討建立和完善法人治理結構內部制度這一課題提供了理論可能與現實意義。本文擬就事業單位法人治理結構內部制度建設提出一些思考和設想。

一、事業單位法人治理結構內部制度的內涵、作用及意義

 (一)定義、內涵

內部制度是事業單位為了維護正常的工作、學習、生活等方面的秩序,保證國家各項政策的順利執行和各項工作的正常開展,依照法律、法規、政策而制定的具有法規性或指導性與約束力行為規則和實施機制??傊?,制度建設是一切管理體制正常運行的保障,好的管理體制必須有好的內部管理制度予以支撐。健全相關事業單位法人治理結構建設內部制度是事業單位法人治理結構良好運行的重要保障,為研究制定事業單位法人治理準則,明確治理結構的基本原則、組織框架、職責定位及法人治理結構的建立運行提供了指導和規范作用。

 (二)作用及意義

 1、建立健全事業單位法人治理內部管理制度是科學決策的基礎。領導的決策是否科學,是否取得預期的效果,主要看在決策過程中是否按照規定的程序,是否聽取、征求民主意見,這需要有一系列的規章制度加以規范。制度是維護公平、公正的有效手段,是我們做事的底線要求,違反了制度,就要受到懲罰;在各項決策過程中,要緊緊圍繞本地區、本單位的工作實際,作出科學的決策,才能推進工作有效開展。

2、建立健全事業單位法人治理內部管理制度是規范試點單位行為的準則。制度是規范單位活動的行為準則,具有強制力和約束力。任何一個單位和個人必須在法律法規范圍內開展活動,制度建設也應該結合單位的實際,做到能用、管用、實用,不能“高大上”,也不能“小偏缺”。要力求實事求是,力求科學性、有效性,這樣才能規范單位的活動。因此,必須有一套科學的管理制度,來規范理事會、管理層、監事會的行為,這就是制度。

 3、建立健全事業單位法人治理內部管理制度是試點工作取得實效的保障。制度是我們工作實現目標的保障,一個管理體制在組織架構和運行機制確立后,要求要有健全的制度來加以明確,以達到預期的目的。事業單位法人治理工作主要目的是開展事業單位法人治理結構工作,重在探索完善政事分開、管辦分離的有效途徑,落實事業單位法人自主權;規范治理模式,創新事業單位管理體制和運行機制;強化公益屬性,擴大公眾參與,加強對事業單位的監督管理。最終目標在于逐步構建以公益目標為導向、內部激勵機制完善、外部監管制度健全的治理結構和運行機制,切實提高事業單位的公益服務能力和水平。為此,必須有一套符合法人治理工作需要的管理體制,才能確保改革取得實效。

如何設計出一套符合事業單位實際,科學、有效的內部控制制度呢?筆者認為,一是內部管理制度必須符合國家有關法律法規的規定,才能確保國家的法律法規在單位得到貫徹執行。同時必須以制定的章程為基礎,緊緊圍繞章程制定各項制度。二是內部管理制度應考慮單位各科室、崗位及其職責權限的實際情況,即要有針對性,又要有操作性,才能保證各科室各崗位能較好地履行職責。三是內部管理制度是一個動態的過程,隨經濟社會發展和不同時期的環境變化而改變。制度不是僵死的教條,與業務相關的法律法規的修訂,單位的業務范圍發生變化等情況密切聯系,隨它們的變化而變化。為此,各單位應根據這些變化,與時俱進地對制度進行修訂和完善,使之更好地發揮監督和控制作用,也才能適應新形勢新任務的要求。

二、目前事業單位法人治理結構內部制度建設的現狀、取得成效及存在問題

(一)現狀

從我州各試點單位和這次二省一自治區的考察中看,各試點單位結合自身實際在監督機制、激勵機制、重大決策程序、約束機制、民主管理、財務管理和工作機制等多方面建立健全相關的事業單位內部制度。如制定了《章程》,明確了理事會、監事會議規則和理事、監事職責任務,以及相關事項的辦理、報批和備案流程;建立了理事會決策失誤追究制度、試點單位法人年度報告公示制度、信息披露制度、財務審計制度、管理層報告工作制度,建立自主用人機制,建立收益分配合理補償機制,建立崗位績效考核機制,院(校)長基金使用方案,建立各行業,行業內各科室崗位管理機制,以及一系列內部管理制度,少則10多項,多則251項。具體內容如下:

1、事業單位法人治理結構建設試點單位《章程》。章程是組織、社團經特定的程序制定的關于組織規程和辦事規則的法規文書,是一種根本性的規章制度。章程與規則的關系類似于憲法和法律。

事業單位章程,是指事業單位依據《條例》和黨委政府相關部門批準設立文件、依法制定的、規定事業單位名稱、住所、宗旨和業務范圍、開展業務活動、組織機構、管理制度等重大事項的基本文件,也是事業單位法人必備的規定、事業單位組織及開展業務活動基本規則的書面文件。事業單位章程是事業單位意思表示,載明了事業單位組織和開展業務活動的基本準則,是事業單位的憲章。事業單位章程具有法定性、真實性、自治性和公開性的基本特征??傊鲁淌且粋€單位運行憲法,是各項制度制定和運行的基礎,有好的章程才能有好的內部制度。

2、健全監管機制 (基本制度)。從國務院《關于建立和完善法人治理結構的意見》到《貴州省事業單位法人治理結構建設試點工作實施方案》直到各市州出臺的《實施意見》,以及試點單位制定的章程,都將健全監管機制作為基本制度來確立。4項:決策失誤追究制度,年度工作報告制度,重要信息披露制度,績效考評制度。這體現了監管制度的建設是法人治理結構建設工作運行的關鍵和保障。

決策失誤追究制度。即理事會決議違反法律、法規和事業單位章程規定導致決策失誤,致使本單位遭受嚴重損失或者造成嚴重后果的,在表決中投贊成票的理事應承擔相應責任,并由事業單位章程根據理事的來源具體確定責任類型與內容。  

年度工作報告制度。 事業單位要對年度工作情況進行總結、評佶,編制年度報告并提交舉辦單位、登記管理機關以及其他相關部門。年度工作報告的內容主要包括本年度發生的重要決策、重要活動、預算執行情況、計劃與目標的完成情況、主要財務狀況等。

重要信息披露制度。事業單位應當嚴格按照法律、法規和本單位章程的規定,真實、完整、及時地公開本單位章程、法人登記事項、主要業務活動情況等應公開的重要信息,接受社會監督。事業單位涉及人民群眾切身利益的重大事項,應按有關規定進行社會公示或者聽證。社會公眾可以通過事業單位重要信息公開等,對事業單位進行監督。

績效考評制度。即實行由事業單位登記管理機關或者獨立第三方機構對事業單位運行情況進行績效評價的制度。評價主體應當結合不同事業單位的特點,制定科學的績效評價標準和程序??冃гu價結果作為理事選聘、管理人員任免和機構編制事項調整等的重要依據。通過建立此項制度,機構編制部門可以通過績效評價機制、章程審核備案制度、年度報告公示制度等對事業單位的管理運作進行監督。

    3、在《章程》、基本制度建設的基礎上,各事業單位法人治理試點單位也結合自身的實際,建立了各項促進法人治理結構建設運行的內部制度。如:在激勵機制上,制定了審計和績效評估制度,績效工資分配方案,崗位競(續)聘考核實施辦法,獎懲辦法,質量獎勵方案,激勵機制實施方案,績效目標考核制度,用人用工、工資分配等激勵約束制度等。在監督管理上,制定了信訪投訴管理制度,重大事項公開制度,理事會、領導決策失誤責任追究制度,獎勵基金暫行管理辦法,理事會年度工作報告制度,理事、監事成員監督制度,章程執行辦法,校長(院長)獎勵基金暫行管理辦法,安全管理制度等。在人事制度上,建立了崗位設置方案,崗位聘用實施方案,崗位競(續)聘考核實施辦法,職稱評聘方案,全員聘用制度,職工競聘上崗實施方案,聘用辦法及管理規定等。在人員管理上,建立了崗位職責,崗位設置及工作量規定,職工請假銷假制制度,職工工作紀律等。在財務管理上,制定了辦公用品采購、發放管理制度,工程建設招標管理制度,財務管理制度,產權管理制度,物品采購制度,教學經費、物品建帳管理規定,大型設備管理制度,器械、高值耗材的采購管理制度,經費、物品建帳管理制度等。在民主管理上,制定了重大事項聽證和質詢制度,信息披露制度,事會信息公開制度,上級黨組織參與研究重大事項決策機制,信訪投訴管理制度,知情同意管理制度等。在各行業管理上,試點單位中不同行業、不同部門也根據各自的工作需要,制定或細化內設科室和具體業務的相關制度。如:學校2014--2016年發展規劃,學校2015年招生工作實施方案,學校IS09000管理體系質量手冊等;醫院有:婦科圍手術期管理制度,婦科搶救設備管理制度,傳染科感染管理制度,傳染科醫療垃圾管理制度,藥劑管理制度,醫院手術分級管理制度等。

總之,嚴格執行事業單位法人治理內部制度,有利于促進試點單位工作的開展工作,提高其公益屬性。筆者根據我省和外省考察了解,貴陽市二醫、黃平縣人民醫院、四川新都第二人民醫院、陜西漢陽陵博物館等單位在推進事業單位法人治理結構中獲得巨大成功,是與其建立健全內部制度分不開的。

(二)內部制度建設和運行中主要做法、取得的經驗及效果

一是突破常規,建立自主用人機制。全面落實試點單位用人自主權,試點單位根據緊缺急需人才的需求和編制空缺情況,擬定人才引進計劃,實行編制使用備案制,不受年度用編計劃限制,吸納引進的持執業證書人員充實試點單位人才儲備,如黃平縣人民醫院在2016年,有8名持執業證書醫師引進到醫院進行試用。

二是事財匹配,建立收益分配合理補償機制。按照財力與事權匹配原則,調整收益分配關系,依據相關政策規定和法律法規提供相關的服務,收益通過分成方式,按業務收入的1%提取風險基金,按當年非財政撥款結余的50%提取事業發展基金,40%提取職工福利基金,10%提取院長(校長)基金用于優秀職工、緊缺急需人才、高層次人才的獎勵。如:四川新都第二人民醫院在改革取得效益的前提下,逐步提高醫院人員經費支出占業務支出的比例(原則上不得超過50%),調動了干部職工工作的積極性。 

三是科學設置,建立科室崗位管理機制。目前,部分試點單位在開展崗位設置時,全面推行因需設崗、競聘上崗、按崗聘用、合同管理的崗位管理制度,實行了聘任制,有利于打破傳統“吃大鍋飯”的工作模式,提高了事業單位公共服務水平。如黔東南民族醫藥研究院,在改革中2次因工作需要自行調整崗位設置,(提交編制部門備案)有利推進了工作的開展。

四是考評掛鉤,建立崗位績效考核機制。目前部分的試點單位出臺了《試點單位績效考核辦法》,全面推行精細化管理崗位績效工資制度,實行“多勞多得、少勞少得”,在績效工資分配方面向一線、高風險崗位、業務骨干、貢獻突出同志傾斜,打破過去講資格,完全論職稱、職位高低評績效的常規。同時,還制定“明確、具體、可操作性強”的責任目標,層層簽訂責任狀,使人人肩上有壓力,個個身上有責任,促進行試點單位責任目標的落實。

(三)存在的問題

1、章程的制定。一是章程的制定結合實際不夠,以模式為標準,結合實際少。從我州各試點單位情況看,試點單位的章程大多都是以國家局的模式套制,雖說不同程度的結合本單位實際,但也不能跳出模式的框框。如:大部分章程中都寫有“理事應具備履職的知識和能力,熟悉并遵守有關法律法規和政策,根據本單位宗旨,忠實、誠信、勤勉地履行職責”這句本身沒問題,寫得很好,但在理事人選根本達不到,套用模式的章程中一般都將理事人選訂為“三三制”,甚至政府部門的理事占理事的半數以上,在一些專業性強的事業單位來說,由于不懂行,又不是派駐單位的主要負責人,解決不了問題,也提不出合理的意見和建議,何來“履職的知識和能力”。所以產生了一些理事不履職的現象;再如一般章程中都寫到“本單位行政負責人及其主要管理人員產生方式為:由理事會提名,按照干部人事管理權限報相關部門備案?!本陀胁煌晟坪褪芟薜某煞?,章程的嚴肅性又從何來等。

2、基本制度作用發揮不明顯。理事會按照章程和相關規定的要求及實際需要,建立了“年度工作報告制度”、“績效考評制度”、“決策失誤責任追究制度”、“重要信息披露制度”,但由于理事大多是由政府相關行政部門及主管部門所委派,來源分散,各部門統籌不足,各行其事,未能很好的了解研究試點單位發展的具體狀況,未能為試點單位的決策提供意見及建議,理事會中不能有效地進行決策,相關制度也就未能很好地開展執行。另外,雖然通過實施這些基本制度,強化了社會對事業單位的監督作用,但因目前事業單位法人治理結構的相關社會條件還不成熟,理事會運行還不夠順暢,使基本制度僅停留于紙面。

3、審計和績效評估、財務方面的重大事項公開等制度執行困難。政府是事業單位的主要投資主體、所有者,事業單位擁有的資產管理方面權限很少,涉及資產的變化、流動需經主管部門、財政部門層層審批,事業單位法人財產權無法落實到位,產生不了專業執行層,也缺乏內部監督制衡的積極性。因此,對于理事會的審計和績效評估、財務方面的重大事項公開等制度的執行受到一定的影響。

4、內部制度配套支持不力。關于事業單位法人治理結構,國家至地方的配套政策較少,事業單位法人治理結構的運行方向不夠明確,也導致一些制度執行困難。

5、管理機制不健全。雖然已成立理事會、監事會,但理事、監事履職評價有待完善;不稱職理事、監事人員解聘調換等管理機制制度還有待進一步探索建立健全。

6、部門簡政放權力度不大,自主權落實不夠到位。政府、財政、人社等部門權力下放不夠,如:在落實政府購買服務上,政府對試點單位投入少,試點單位維持基本運行都存在困難,在購買服務上更困難;人社部門對引進的人員(編制內)管控過多,招聘過于死板,導致難以引進人才,出現有能力的人員進不來,在崗有能力的人員不穩定的現象,使試點單位的人事自主權得不到充分發揮;崗位設置、職稱評聘等方面受制于人社方面相關制度的制約,真正落實這方面的制度有一定的困難。有的舉辦單位角色轉變不到位,重視程度不夠,放權不充分、不徹底,在職能部門放權的同時,舉辦單位有集權的現象,自主權沒有充分落實,制定的相關內部制度形同虛設。

從試點這幾年來看,自主權落實好的單位,各項內部制度的執行就好,理事會運行就順暢,單位各方面的發展就好。

三、下步推進事業單位法人治理結構內部制度建設的意見建議

(一)建立事業單位法人章程審查論證會制度

試點中,我們發現,實行理法人治理結構建設試點的事業單位章程,均由舉辦單位和事業單位制定,或不從實際出發,或完全套用《章程》范本,責權不明、權責不一。建立事業單位法人章程審查論證會制度,由登記管理機關組織召開舉辦單位、事業單位、相關利益方、專家學者等參加的論證會,審查章程制定的科學性、規范性、公正性、可操作性,修改完善章程內容,體現各方利益,有利于建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的管理和運行機制。

(二)建立理事會理事、監事學習培訓制度

事業單位法人實行理事會治理結構,聘任理事、監事參與治理是一項全新的制度,理事、監事能力素質和職業素質,決定了參與決策管理工作的水平。因此,建立理事、監事學習培訓制度,有利于提高其履行職責的能力。登記管理機關協同有關部門組織開展多種形式培訓學習,將促進事業單位法人治理結構建設。

(三)試點工作考核評估機制建立

 試點工作考核評估機制應貫穿整個試點工作的全過程,建立考核評估實施的主體應為專門的政府法人治理結構建設考評部門采取年度考評的方式,納入目標績效考核并與財政經費預算掛鉤,建設情況優秀的適當獎勵,考核對象應包括牽頭單位(編委辦)、舉辦單位,實施單位及理事成員單位??己嗽u估的內容及指標應以大部分共性指標和單位個性指標加分指標進行。從而保障各部門的聯動性,避免“多頭冷”的情況出現。同時根據行業特點,制定科學的績效考評標準和程序,對事業單位的運行狀況、服務質量和社會效益等進行考評,考評結果作為確定預算、負責人獎懲與收入分配等的重要依據。

(四)深化人事制度改革

建立完善聘用制度和崗位管理制度,變身份管理為崗位管理,定編不定人,形成能進能出、能上能下的靈活用人機制,使事業單位現行聘用制度成為實質上的聘用制。

(五)建立科學的績效考核體系

按照社會效益和經濟效益相統一的原則,確定各行業績效目標考核總指標。

(六)加強頂層設計政策配套到位,落實各項自主權

要有效推進事業單位法人治理結構,完善內部制度建設,做好頂層設計是關鍵。法人治理結構的運行效果與配套政策的改革進度、完善程度密切相關。缺乏成熟的配套制度或者有了自主權而沒能有效行使,都會制約法人治理結構的運行。要把法人治理結構的建設、運行與相關配套政策改革的進程有機結合,并用好、用活現行配套制度賦予的自主權。建立健全事業單位法人治理結構工作不是一項單項改革,涉及減政、放權、投入等政策支持,需要多部門協作,建議頂層設計充分落實自主權:如人事管理方面,運行管理方面,收入分配方面上級部門應制定一些具體要求的綱領性文件和配套措施。簡政放權,為試點單位松綁,發揮部門聯動作用,才能使內部制度得以貫徹落實。

 

           (貴州黔東南州事業單位登記管理局供稿)

 

 

 

 

 

 

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