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貴州:凱里市縣級公立醫院法人治理結構建設制度性建設研究與探索(2017-2-9)
時間:2017年02月09日

2014年,國務院辦公廳下發《國務院辦公廳關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》,其配套文件《關于建立和完善法人治理結構的意見》(以下簡稱《意見》)中明確要求“面向社會提供公益服務的事業單位要探索建立和完善法人治理結構”,并從建立健全決策監督機構、明確管理層權責、制定事業單位章程等方面對公益性事業單位如何建立和完善法人治理結構提出了明確要求。這就為從深層次上探討建立和完善法人治理結構制度性工作這一課題提供了理論可能與現實意義。本文擬就凱里市縣級公立醫院法人治理結構制度性建設提出一些思考和設想。

一、我國事業單位法人制度產生的歷史沿革及存在的問題
   (一)事業單位法人制度產生的歷史沿革

與國外相比,我國法人建立制度相對較晚,大致可以分為如下幾個階段: 
  1.事業單位法人地位確立階段(1978年黨的十一屆三中全會-1992年黨的十四大)。1986年頒布并實施的《中華人民共和國民法通則》首次以基本法的形式確認法人制度,并規定法人應當具備的條件是:“依法成立;有必要的財產或經費;有自己的名稱、組織機構和場所;能夠獨立承擔民事責任。”同時,將法人分為企業法人、機關法人、事業單位法人和社會團體法人。此法的頒布不僅從法律上明確了事業單位的法人地位,也為事業單位分類管理奠定了法理基礎。 
  2.事業單位法人建設局部推進階段(1992年黨的十四大-2002年黨的十六大)。1998年,國務院頒布《事業單位登記管理暫行條例》,對事業單位實行法人登記制度,從登記和監督管理等方面提出具體要求,凡是符合事業單位法人登記條件的發給《事業單位法人證書》,這對事業單位維護自身權益和進行規范服務具有重要的指導意義,也標志著事業單位在實際操作層面取得了法人主體資格。 
  3.事業單位法人建設全面攻堅階段(2002年黨的十六大-至今)。2005年《事業單位登記管理暫行條例實施細則》的頒布實施,標志著事業單位登記管理的法律法規體系得到逐步完善,對事業單位法人應當具備的條件、產生程序、應履行的職責等進行了明確規定,并在我國正式提出了“事業單位法人治理結構”概念,規定“申請事業單位法人設立登記的單位,應當具備規范的名稱和組織機構(法人治理結構)”。2008年,黨的十七屆二中全會在全面部署行政管理體制改革的同時,明確了分類推進事業單位改革的基本思路,特別是對主要從事公益服務的事業單位建立和完善法人治理結構、加強政府監管等內容作了重要論述。新近頒布的《關于建立和完善法人治理結構的意見》對建立和完善法人治理結構的目標要求、主要內容、實施步驟等做了進一步的明確。20113月,黨中央、國務院印發了《關于分類推進事業單位改革的指導意見》,對新形勢下事業單位改革進行了全面部署,提出今后5年要在完善法人治理結構改革方面取得較大突破。7月,國辦印發了關于分類推進事業單位改革的9個配套文件,其中《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》專門就法人治理結構建設工作進行了部署。這兩個文件的出臺,為我們推進法人治理結構建設提供了政策依據。20122月,經中央編辦領導批準,國家事業單位登記管理局印發了《事業單位法人治理結構建設試點工作實施方案》,提出“今后5年,要按照統一指導、分級分業負責的原則,在面向社會提供公益服務的事業單位中選擇一批具有廣泛代表性的單位作為試點,總結建設經驗,研究基礎性、普遍性問題,在思想認識、制度建設、運行質量以及解決制約法人治理結構建設的關鍵問題等方面取得實效,為2020年建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的事業單位管理體制和運行機制奠定基礎”的基本目標,明確了試點工作原則、主要任務、具體工作安排及保障措施,為指導推進事業單位法人治理結構建設試點工作提供了依據。

(二)當前事業單位管理體制存在的突出問題

這些年來,我國事業單位改革取得了明顯成效,積累了寶貴的經驗,但相對于經濟體制改革和行政管理體制改革,還顯得十分滯后,特別是在事業單位管理體制方面還存在著許多突出問題,在一定程度上阻礙了社會公益事業的發展。歸納起來,主要有幾個方面:

一是事業單位的功能定位不清。事業單位是從事公益服務的,公益性是事業單位的基本屬性。但由于歷史原因,目前還有部分事業單位政事不分,政企不分,功能定位不清晰。

二是事業單位的內部運行機制不健全。事業單位在一定程度上存在著人浮于事、效率低下的問題,根本的原因是內部運行機制不能適應事業單位自身的特點和市場競爭機制的要求,事業單位工作人員的積極性和創造性得不到充分調動,有人沒事干,有事沒人干,缺乏自主服務的動力和活力。

三是對事業單位的管理體制缺乏科學性和合理性。政府部門投入大量的精力,直接參與所屬事業單位人、財、物的具體管理,在一定程度上既限制了事業單位自主權的行使,又分散了其自身對社會公共事務、行業發展規劃管理的精力,影響了社會管理職能的有效履行。其次,在管辦不分體制下,政府部門既是裁判員又是運動員,極易從本部門和所屬事業單位的利益出發來考慮問題,很難實現公平競爭的市場環境,阻礙了公益事業的全面發展。

四是監管體制還亟待完善。這些年來,在放權搞活的同時,一些事業單位為“與市場經濟相適應”紛紛加快了市場化的步伐,個別領域甚至出現了過度市場化的傾向,背離了事業單位特有的社會功能和社會責任。尤其在教育和醫療衛生領域,一些事業單位出于經濟效益考慮,嚴重偏離公益目標,導致亂收費、上學貴、看病難等問題日趨明顯,成為社會各界普遍關注的焦點。產生這些問題的根源在于放權搞活后,沒有建立起相應的約束機制和監管制度,出現了一定程度的管理空白。

二、凱里市縣級公立醫院法人治理結構改革現狀

(一)  縣級公立醫院的規模和結構

凱里市縣級公立醫院有凱里市第一人民醫院和凱里市中醫(苗醫)醫院。市一醫院有在編人員335人,聘用職工188人;管理崗位4人,工勤技能人員64人,副高職稱41人,中級職稱119;有編制床位300張,實際開放床位302張。市中醫(苗醫)醫院有編制58人,在職職工94人,其中:編制內人員53人、聘用職工41人;管理崗位4人,工勤技能人員1人,副高級職稱7人,中級職稱8;有編制床位100張,實際開放床位100張。

(二)縣級公立醫院的法人治理結構管理模式

決策層的組織形式是理事會,其人員結構:政府相關部門5人,舉辦單位2人,醫院領導班子4人,職工和服務對象代表分別為2人。理事會依照法律法規、國家政策、行業規劃和本單位章程的有關規定開展以下工作:擬定和修改本單位的章程;擬定本單位的發展規劃;審議和決定本單位重大業務事項;負責本單位管理人員的任免或任免提名;審議和批準本單位的財務預決算;審議和批準內部職工的收入分配方案;監督管理層執行理事會的決議;擬定單位合并、分立、變更、解散的方案;法律法規和本單位章程規定的其他工作。

管理層是理事會的執行機構,由縣級公立醫院院長及其他主要管理人員組成。管理層向理事會負責,按照事業單位章程和在理事會的領導下,履行下列職責:擬定業務活動計劃;組織開展業務活動;管理本單位財務和資產;向理事會提出一般管理人員的任免建議;負責一般工作人員的聘任和管理;執行理事會的其他決議。管理層應定期向理事會報告工作。

監事會由派駐縣級公立醫院紀檢監察、職工代表等人員組成。監事會成員為3名,設監事會主席1名,監事2名。負責對縣級公立醫院理事會、管理層履行職責的情況和財務情況進行監督,對舉辦單位負責,并不得憑借監事身份,從縣級公立醫院牟取個人不當利益或領取作為監事的報酬。

(三)縣級公立醫院法人治理結構制度性安排形式

組織架構設計:決策、監督層和執行層是治理結構的基本組織形式。決策層的組織形式是理事會。理事會是縣級公立醫院的決策機構,負責對本單位的重大事項進行決策,并對管理層執行決策層決議事項有關情況進行監督。

管理層是理事會的執行機構,由縣級公立醫院院長及其他主要管理人員組成。管理層向理事會負責,按照事業單位章程和在理事會的領導下履行職責。監事會負責對縣級公立醫院理事會、管理層履行職責的情況和財務情況進行監督,對舉辦單位負責。

職責定位設計:明確職責定位是事業單位法人治理結構良好運轉的前提和基礎。理事會依照法律法規、國家有關政策和本單位章程開展工作,接受監督層的監督,管理層向理事會負責,在理事會的領導下,按照《章程》的相關規定開展工作。決策層、管理層、監督層三者既協調一致,又相互制約,達到決策科學、管理有序、監督有效的目標。

明確醫院的理事由內部和外部理事構成,內部理事由理事長、院長、職工代表、專家代表等組成。外部理事由社區代表、政協委員、服務對象等組成,經市縣級公立醫院管理委員會同意后,由醫院理事會直接聘任,有效強化了公立醫院的法人主體地位,為舉辦單位向公立醫院放權創造條件,真正落實公立醫院法人自主權,增強公立醫院內部活力,形成能進能出、能上能下的用人制度,激發公立醫院發展動力。

內部管理制度運行模式設計:一是實行理事會領導下的院長負責制。醫院院長由舉辦單位提名,理事會任免,報組織和人事部門備案。院長作為擬任法定代表人人選,經登記管理機關核準登記后,取得本醫院法定代表人資格。院長向理事會負責,負責執行理事會的決定和決議,提名和聘用副院長,管理醫院日常事務。二是推進人事制度改革。建立以崗位管理、全員聘用的人事制度改革,打破在編和非在編人員的身份界限,打破論資排輩的老思想,破除職務、職稱存在的“終身制”,不拘一格用人才,建立以專業技術能力、工作業績和醫德醫風為主要評價標準的人事管理制度,實行全院競爭上崗,按照公開、公平、競爭、擇優的原則,引入競爭激勵機制,采取公開考錄、競爭上崗等形式選聘,例如院長(由理事會聘任)聘任副院長,副院長聘任各科室主任和護士長,各科室主任和護士長聘用專業技術人員和護士。在編和非在編人員一視同仁,可實行“低職高聘”或“高職低聘”,形成人員能進能出、職務能上能下、待遇能高能低的管理格局。三是推進醫院內部分配制度改革。建立以崗位工作量、醫德醫風、服務態度、臨床醫療技術水平為主的綜合績效考評取酬制度,來替代現有的以經濟收入掛鉤進行再分配的單一管理模式。引導醫務工作者在工作中因病施治、合理檢查、合理用藥,摒棄逐利行為,從服務態度、醫療質量、優質服務等方面進行量化和再分配,不僅減輕了老百姓的醫療負擔,帶來真正的實惠,還調動了醫務工作者的積極性和工作效率,為醫院自身的發展錦上添花。四是加強黨的領導。發揮黨組織在事業單位的政治核心作用是中國特色社會主義在事業單位法人治理結構中的重要體現。落實黨管干部和理事會用人自主權相統一的原則,理事會與黨組織成員通過舉辦單位或民主推薦提名等方式進行“雙向進入,交叉任職”,確保黨組織成員按一定比例進入理事會和管理層,參與醫院的決策與管理。保證黨的基本路線方針政策在公立醫院的貫徹執行,確保公立醫院的公益屬性。

三、目前凱里市在法人治理結構制度性安排工作中存在的問題

一是宣傳力度不夠,缺乏共性認識。公立醫院對建立現代醫院管理制度,開展法人治理結構建設工作重視不夠,認識不足。重業務、輕管理,沒有把法人治理結構建設作為公立醫院改革的一項基礎性、制度性保障工作來抓,習慣于傳統工作方法和思維方式,改革不主動、不積極,按部就班、被動接受。同時,建立健全法人治理結構是對醫院管理體制的重大變革,由于宣傳不到位,一些醫務工作者在認識上有誤區,對改革心存疑慮,甚至有抵觸的情緒。如:市登記局和市醫管辦工作人員去市一醫和市中醫(苗醫)醫院做公立醫院法人治理結構建設工作問卷調查,到市中醫院,有醫務工作者現場公開表示,這是“做過場,走形式”;市一醫的個別醫務工作者對調查表不屑一顧,“事不關己、高高掛起”,猶如自己與此事沒有多大關系。

二是領導體制不理順。法人治理結構建設工作由縣分類推進事業單位改革工作領導小組統一領導,法人治理結構建設工作又是公立醫院改革的內容之一,公立醫院改革又有公立醫院管理委員會和領導小組,造成了領導層過多,各履行各的職責,不便于政策和工作的統一。

三是政府、財政、人社等部門對醫院的權力下放不夠,如:政府對縣級醫院投入不夠,未能體現醫院的公立性,人社部門對醫院引進的人員(編制內)管控過多,招聘過于死板,導致醫院難以引進人才,出現有能力的人員進不來,有能力的人員不穩定,需給醫院充分的人事自主權;有的舉辦單位角色轉變不到位,重視程度不夠,放權不充分、不徹底,在職能部門放權的同時,舉辦單位有集權的現象。

四是體制運行不健全。由于事業單位行政級別沒有取消,理事會如何處理好與舉辦單位和管理層之間、管理層與理事會和舉辦單位之間的關系都是一個長期研究的問題,雖然在運轉上原則上不存在什么大的問題,但可能在今后的運行中會出現這樣那樣的扯皮、推諉等問題,會阻礙改革的進程和成效。

五是事業單位分類改革政策不配套。由于人、財、物等管理權限分屬不同的部門管理,不同的部門有政策限制,不能在支持事業單位法人治理工作政策上形成統一的意見,也不能達到開展法人治理結構的要求,不能滿足現實工作的需要。如醫院取消行政級別,院長實行聘用制,其工資福利待遇怎么確定、交流升遷職級怎么認定等沒有相應的政策作支撐。醫院取消編制或者實行編制備案制后,在總量確定、財政投入、人員隊伍管理等方面還存在諸多問題。目前,在西部欠發達地區,財政投入有限,編制仍然是吸引人才、留住人才的有利條件,如果取消編制管理,必然會導致人才流失或招不到人才的現象發生。

六是公立醫院法人治理結構建設工作考核評估機制難以建立。針對公立醫院法人治理結構建設推進,至今沒有形成統一考核意見,考核指標無法具體化和數字化,以至于法人治理結構建設工作考核評估機制難以建立。

四、推進凱里市公立醫院法人治理結構制度性安排意見建議

(一)加強宣傳,爭取社會各界支持

市醫管辦應督促縣級公立醫院加大宣傳,積極做好相關政策的解釋和說明工作,擴大改革的影響力,讓廣大醫務工作者都參與進來,積極支持法人治理結構建設工作,營造良好的改革氛圍。

(二)要建立完善相關機制

確保縣級公立醫院法人治理結構規范建設、有效運行,在探索完善相關配套政策的同時,還需要建立健全相關運行機制。

1、建立縣級公立醫院法人章程審查論證會制度。工作中,我們發現,實行理事會治理結構的縣級公立醫院章程,均由舉辦單位和縣級公立醫院制定,或不從實際出發,或完全套用《章程》范本,責權不明、權責不一。建立縣級公立醫院法人章程審查論證會制度,由登記管理機關組織召開舉辦單位、縣級公立醫院、相關利益方、專家學者等參加的論證會,審查章程制定的科學性、規范性、公正性、可操作性,修改完善章程內容,體現各方利益,有利于建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的管理和運行機制。

2、建立登記管理機關委派理事或監事制度。登記管理機關是監督縣級公立醫院公益服務水平有效發揮的職能部門,也是縣級公立醫院法人登記管理的主體機關。因此,建立登記管理機關委派理事或監事制度,向縣級公立醫院法人組織委派理事或監事是職能所在,特別指導縣級公立醫院建立法人治理結構建設是任務所需;登記管理機關工作人員擔當理事或監事,有利于全程跟蹤試點效果,總結經驗,發現問題;有利于發揮監管機關的職能作用。

3、建立理事會理事、監事學習培訓制度。縣級公立醫院法人實行理事會治理結構,聘任理事、監事參與治理是一項全新的制度,理事、監事能力素質和職業素質,決定了參與決策管理工作的水平。因此,建立理事、監事學習培訓制度,有利于提高其履行職責的能力。登記管理機關協同有關部門組織開展多種形式培訓學習,將促進事業單位法人治理結構建設。

4、事業單位績效考評制度。根據行業特點,制定科學的績效考評標準和程序,對縣級公立醫院的運行狀況、服務質量和社會效益等進行考評,考評結果作為確定預算、負責人獎懲與收入分配等的重要依據。

5、信息披露制度。縣級公立醫院應嚴格按照法律法規和本單位章程的規定,真實、完整、及時披露相關信息。面向社會提供公益服務的縣級公立醫院的年度報告,應當以適當方式予以公開。縣級公立醫院涉及人民群眾切身利益的重大公益服務事項應按有關規定進行社會公示聽證。

下一步,我們將按照國家局、省《事業單位法人治理結構建設試點工作方案》,加強對縣級公立醫院法人治理結構建設工作的組織指導,廣泛開展調查研究,注重發現法人治理結構中的問題,總結經驗,相互交流,積極穩妥地推進法人治理結構工作。同時,結合登記管理業務工作,完善理事會單位的章程核準備案程序和核準法律文書,規范理事會聘任理事、監事文件和理事會會議制度。結合縣級公立醫院績效評估研究和信息公開制度,全面探索推進縣級公立醫院法人治理結構建設工作。

(二)要做好頂層設計,探索完善相關配套政策

要有效推進縣級公立醫院法人治理結構,完善內部制度建設,做好頂層設計是關鍵。法人治理結構的運行效果與配套政策的改革進度、完善程度密切相關。缺乏成熟的配套制度或者有了自主權而不有效行使,都會制約法人治理結構的運行。要把法人治理結構的建設、運行與相關配套政策改革的進程有機結合,并用好、用活現行配套制度賦予的自主權。

1、加強黨的建設方面。在建設法人治理結構的縣級公立醫院落實這一要求,就是探索如何實現理事會決策地位與堅持黨的領導相統一,如何實現理事會重大業務決策與黨組織的職責作用發揮相統一,如何實現理事會用人權與黨管干部原則相統一。2016年,中辦印發了文件,明確建立法人治理結構的縣級公立醫院要健全“雙向進入,交叉任職”的干部配備方式。通過這項制度設計,在充分考慮黨的主張、意見的基礎上,黨的路線、方針、政策通過理事會的決策落實。理事會用人權與黨管干部原則實現統一,黨的領導核心或政治核心地位在縣級公立醫院得到鞏固和加強。目前,中組部正在牽頭研究制定《事業單位領導人員管理暫行規定》、《事業單位領導班子和領導人員綜合考核評價辦法》。

2、人事管理制度方面。人事管理權是縣級公立醫院的主要自主權之一。只有落實好理事會、管理層的人事管理自主權,有效實現員工的能上能下、能進能出,才能保障法人治理結構的順利運行。配合此次分類推進事業單位改革,人社部全面推行事業單位聘用合同制。公立醫院通過合同聘用管理,取消行政級別,員工不再具有“國家人員”身份,打破事業單位“鐵飯碗”和“終身制”,按合同約定和崗位職責來考核員工,并在此基礎上實行競聘等激勵措施,可以有效實現干部的上與下、員工的進與出完全與崗位貢獻及工作績效掛鉤,從而充分調動各類人才的積極性、創造性,激發整個事業單位活力,提高縣級公立醫院的效率和競爭力。

20118月,中辦、國辦印發了《關于進一步深化事業單位人事制度改革的意見》,明確了下一步人事制度改革的具體要求;今年擬出臺《事業單位人事管理條例》和《事業單位工作人員處分規定》;正在研究《事業單位工作人員競聘上崗規定》、《事業單位工作人員考核規定》、《事業單位工作人員獎勵規定》和《事業單位工作人員申訴規定》等。同時,行業改革中的具體人事管理制度改革也在研究制定當中,比如教育部直屬高校人事制度改革意見正在制定當中。這些規定為縣級公立醫院深化改革,落實自主權,搞活用工創造了條件。

3、收入分配制度方面。根據工作績效,適當拉開收入分配差距是激發縣級公立醫院員工活力的有效手段。以往縣級公立醫院收入分配實行的是檔案工資,就是“大鍋飯”體制,干好干壞、干多干少一個樣,無法調動員工積極性,影響了公益服務質量和效率的提高。國辦印發了《關于深化事業單位工作人員收入分配制度改革的意見》,重點對推進崗位績效工資改革進行了部署。崗位績效工資的推行從根本上改變了以往檔案工資的導向作用,在注重基本工資(崗位工資和薪級工資)保障作用的基礎上,突出工作業績和實際貢獻(績效工資)在工資結構中的作用,更加注重收入分配的激勵約束作用。通過落實績效工資制度,公立醫院理事會作為事業單位決策機構,在核定的績效工資總量內享有分配自主權,采用靈活的分配方式,合理拉開差距,使績效工資與工作人員崗位職責履行情況、貢獻和業績相掛鉤,充分調動工作人員積極性,激發事業單位活力,提高公益服務效率和質量。

4、社會保險制度方面。健全和完善社會保險制度,促進人員有序流轉,是落實縣級公立醫院用人用工自主權,發揮法人治理結構作用的重要條件。社會保險制度涉及公眾的核心利益,如何推進這方面改革是牽絆公立醫院改革的重大的難題之一,關系改革、發展和穩定的大局,必須盡快破題。目前,有關部門正在抓緊研究相關改革措施。

5、財務自主權方面。財政部1996年頒布、2016年新修訂的《事業單位財務規則》,明確了事業單位進行正常運轉,開展公益服務活動所需的財務自主權。第一,具有預算編制權和預算建議權。事業單位根據事業發展目標和計劃以及預算編制的規定,自行編制本單位預算,并提出預算建議,由主管部門審核匯總后,報財政部門依法審批。第二,具有預算執行權和財務管理權。財務具體支出和財務管理,既是事業單位的自主權,也是事業單位的責任。事業單位財務在本單位行政負責人領導下,由本單位財務部門統一管理,按國家有關財務規章制度規定的開支范圍及開支標準進行支出。國家有關財務規章制度沒有統一規定的,事業單位可以自行制定規定,并在報主管部門和財政部門備案后,按照規定自行支出和管理。事業單位對其開展公益服務活動的人員支出(工資、福利費、社會保障費、助學金等)和公用支出(公務費、業務費、設備購置費、修繕費等),按照國家規定進行支出,具有自主權。第三,具有資產處置權。事業單位在履行相關審批手續后,可以出租、出借、處置單位財產。綜上所述,事業單位作為法人,具有開展業務所需要的財務自主權。

 

參考文獻:

1】中共中央、國務院《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》(中發【20096號)

2】《國務院辦公廳關于全面推開縣級公立醫院綜合改革的實施意見》(國發【201533號)

3】《國務院辦公廳關于印發全國醫療衛生服務體系規劃綱要(20152020年)的通知》(國辦發〔201514號)

4】《關于分類推進事業單位改革的指導意見》(中發【20115號)

5】《國務院辦公廳關于印發分類推進事業單位改革配套文件的 通知》(國辦發【201137號)

6】《事業單位法人治理結構建設試點工作資料選編》國家事業單位登記管理局編 2014.5

7】《公立醫院章程示范文本》國家事業單位登記管理局2015

8】《事業單位登記管理暫行條例》

 

               (貴州凱里市事業單位登記管理局供稿)

 

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