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內蒙古:事業單位法人治理結構改革分析——江蘇南通、浙江東陽改革試點的啟示(2016-7-27)
時間:2016年07月27日

    江蘇南通市事業單位法人治理結構建設試點工作20149月全面鋪開,目前有30家事業單位(集團)構建起了法人治理結構框架,70家事業單位參與其中。浙江東陽人民醫院于1993年,參照臺灣醫院管理模式,建立了法人治理結構模式。對照內蒙古鄂爾多斯市,前者為鄂爾多斯市即將鋪開的試點工作提供了現實參照和具體指導,后者為鄂爾多斯市提供了事業單位法人治理結構建設的具體方向。下面,談談此行的認識。

   一、南通市事業單位法人治理結構改革實踐 

  (一)改革背景

  南通市事業單位法人治理結構建設工作,是在國家推進事業單位改革的大背景下逐步推進的。20135月出臺實施方案正式啟動,第一批確定了8家試點單位,第二批確定了20多家,涉及衛生、教育、文化、民政、水利、體育、城建等多個行業,經過2年多實踐,各試點單位均建立了理事會,制定了事業單位章程,初步構建起了法人治理結構框架。在試點工作中,南通市先后出臺了《事業單位法人治理準則》、《事業單位法人章程制定暫行辦法》。為了增強事業單位法人自主權,20149月多部門聯合制定了《支持事業單位法人治理結構建設試點工作的若干意見》,在機構編制、干部人事、考核分配、財政保障等方面,各部門不同程度進行了放權。同時,加強試點單位事中事后監管,提出了詳實的績效評估措施,明確了評估方式步驟,量化了評估標準,以績效評估結果作為獎勵性績效工資獎懲的手段,加強了績效評估成果的運用。

  (二)主要內容

  以南通市第六人民醫院為例。南通市第六人民醫院是江蘇省首批法人治理結構試點單位。2013年底組建了理事會,理事會作為決策機構,主要承擔商討醫院發展大計、確定醫院發展方向功能。理事會成員13人,主要來自于衛生、財政、編辦等部門官員,理事由試點單位主管部門聘任。在理事會和管理層之間,設有相應的專業委員會,負責對相關項目的論證研究,實行票決制。

  監事會作為監督機構,由3人組成,包括衛生部門審計人員、試點單位管理人員、職工代表。監事會參與醫院基建、采購、認識等重點工作,并負責發布監督結果。管理層是執行機構,對理事會負責。

  加強內控機制建設,建立集體決策制度,醫院重大發展項目以及設施設備、藥品耗材、后勤物資的采購,需先經相關專業委員會論證研究,由專業委員會投票通過后,再報理事會批準。建立績效考核評價體系。按照“定崗定薪、以績取酬”的原則,對激勵分配機制進行了調整改革。醫院積極依托理事會,借助理事會自身優勢,努力對接上海名院,匯集優秀醫療資源,有效助推了醫院業務發展。

  總體而言,南通六院法人治理結構還處在起步階段,但經過法人治理結構建設,醫院的管理、醫技水平顯著提高,效益扭虧為盈,為深入推進試點工作打好了基礎。

  二、東陽市人民醫院法人治理結構改革實踐

  (一)改革背景

  浙江東陽市人民醫院是一所三級乙等綜合性醫院。1993年以境外捐資為契機,醫院開展了管理體制和運行機制的改革。經過20多年的積極推進和不斷完善,形成了具有現代醫院特征的新體制機制,為市場經濟條件下公立醫院治理機制改革提供了較為成功的案例。

  1991年,東陽籍履臺人士王惕吾先生向東陽捐資1000萬美元,建設當地的巍山醫院和市急救中心。19934月,醫院建成投入運行,同年9月,捐資方提出醫院要建立法人治理結構。為了不辜負捐資者的愛國愛鄉之情并辦好醫院,東陽市委和市政府根據捐資方制定的醫院法人治理結構方案,開始進行醫院管理體制和運行機制的改革探索。

  (二)主要內容

  19939月,東陽市委、市政府出臺了《關于東陽市人民醫院(急救中心)、巍山醫院管理體制改革的意見》。根據捐資方的建議,東陽市人民醫院借鑒國外非營利性醫院的組織模式,建立了由政府部門和捐資方組成的董事會,形成董事會對院長直接問責的法人治理結構。其核心內容是按照政事分開,所有權與經營權分離的原則,明確醫院所有權、決策權、經營權和監督權的分配與制衡。經過20多年的時間,董事會領導下的院長負責制不斷完善,醫院享有獨立法人地位,院長為醫院的法定代表人。

  1.權責分配

  醫院董事會為決策機構,把握醫院發展方向,確定醫院發展戰略、規劃和行駛重大決策權;決定院長人選(報市委、市政府批準)、評價考核院長工作績效、確定院長激勵方案、負責監督院長如何行駛權力;監督檢查醫院財務活動,檢查醫院財務運行和管理、行風建設,聽取并反饋病人代表的意見。董事會下設常務辦公室負責處理日常事務。董事會和醫院領導班子之間設立醫院發展委員會和財務審計委員會。醫院發展委員會就醫院發展方面的問題向董事會提出建議,財務審計委員會對醫院的經營管理進行內部審計并向董事會報告審計結果。市審計局每年對醫院的經營管理進行外部審計。

  院長為醫院法定代表人,組織實施董事會決議、年度工作計劃和投資方案;擬訂醫院內部管理機構設置方案、基本管理制度和具體規章;提請聘任或解聘副院長、院長助理和主辦會計;聘任或解聘職能科室正副主任和護士長、科主任;擁有招收、聘用、辭退和獎懲職工的權利。

  2.董事會人員的構成和人選的產生

  目前,董事會設董事長、常務副董事長各一人,董事9人,其成員包括捐資方代表、衛生局和財政局的官員,浙江省內醫院管理領域的專家,非本院人員占到9人。首屆董事會人選由市委、市政府、捐資方協商確定,以后各屆人選由上一屆董事會提名推薦,經市委組織部門考察確認,由市政府公布。每屆任期四年,可連任。

  3.管理團隊的構成和人選的產生

  設院長1名、副院長3-4名。每屆任期四年,可連任兩屆。院長由董事長提名,董事會審議通過,報市委、市政府批準,董事會聘任。副院長由院長提名,董事會審議通過,報市委、市政府批準,院長聘任。院長助理、主辦會計由院長提名,董事會審批通過,院長聘任。職能科室正副主任由董事會審議批準,院長聘任??浦魅?、護士長由院長直接聘任。

  4.財務分權管理

  為加強醫院財務管理,東陽市人民醫院的財務實施公開透明、分級分權管理:董事會審議批準醫院財務預算方案和50萬元以上的投資項目及財務運行狀況的審計;董事長負責單次投資在30萬元以上100萬元以下項目的審批、10萬元以上30萬元以下的非經營性開支的審批以及對30萬元以下投資項目和10萬元以下的非經營性開支行使事后審核權;常務副董事長負責對董事會常設機構日常開支行使審批權、組織董事會辦公會議,對醫院申請的30萬元以下5萬元以上的單項投資以及10萬元以下非經營性開支行使審批權;院長對5萬元以下的單項投資、5000元以上5萬元以下的非經營性開支,以及科主任以下干部的日常開支行使審批權,院長的差旅費、公務應酬等非經營性開支須報常務副董事長審批。董事長負責對常務副董事長的差旅費、公務應酬費用的審批以及董事會日常費用的審核。

  此外,在法人治理結構改革的基礎上,東陽市人民醫院建立和調整基層科室架構;設定工作崗位和編制,制定各崗位工作職責;建立以崗位管理為核心的人事管理制度。同時建立以成本控制為核心的經濟運行體系;建立以醫療增加值(MVA)為核心的經濟評價體系,設置了評價指標;建立與績效考核掛鉤的經濟分配制度,績效工資接近工資總額的70%。

  東陽市人民醫院在推進醫院管理體制和運行機制改革中不斷發展壯大,醫院的經營業績持續增長。該院從二級甲等醫院升級為三級乙等醫院。擁有腫瘤外科等、心內科、微創外科、心胸外科、肝膽外科等領域的高精尖技術和重點學科,資產比改革前至少增加了幾百倍,目前,醫院在人事費用、基礎設施建設資金方面已經自給自足,與地方財政逐步脫鉤。在醫院發展的同時,患者的就醫負擔相對減輕。該院門診、住院次均費用均低于全國三級醫院。

      三、對鄂爾多斯市事業單位法人治理結構改革的啟示

  (一)處理好“放”與“管”

  市委、市政府層面要出臺支持事業單位法人治理結構建設的相關政策,對試點單位機構編制、干部人事、薪酬分配、經費保障、項目投資等內容進行改革調整,先行先試,要真正賦予試點單位自主權。做好主管部門、決策機構、管理機構和人員崗位權力的劃分,具體明確事業單位決策機構在財務預決算審議、管理層提名(或任免)等職責,并就如何銜接現行的財務、干部、人事管理制度給予制度支撐,詳細規定落實決策機構有關職責的措施、載體及程序等,切實從制度上確保法人治理結構與現行管理制度的銜接與過渡,著力破解制約法人治理結構建設各類因素,努力構建決策權、監督權和經營權相對分離、相互制衡的模式。同時,加強試點單位事中事后監管,分行業分崗位建立考核評價標準,強化考核評價結果應用。

  (二)構建法人治理制度體系

  事業單位章程如同事業單位的“憲法”,是法人治理結構的制度載體和決策層、管理層的運行規則。事業單位章程應當明確決策層、監督層和管理層的關系,包括理事會的職責、構成、會議制度,理事產生方式和任期,管理層的職責和產生方式等。章程草案由理事會通過,并經舉辦單位同意后,報登記管理機關核準備案。同時,要因地制宜,健全相關制度,研究出臺當地各行業章程制定辦法、事業單位法人準則等一整套制度體系,明確治理結構的基本原則、組織框架及職責定位,為法人治理結構的建立運行提供指導和規范,確保事業單位的各項決策、執行、監督活動有“章”可循。同時,要逐步建立事業單位信息披露制度,年度報告、理事會決議和涉及人民群眾重大利益事項要及時向社會公開,鼓勵引導社會各界加強監督。健全績效評估制度、離任審計等其他配套制度。建立充分體現事業單位法人自主權,并適應市場經濟規律的用人用工、工資分配等激勵約束機制。建立堅持黨的領導、完善黨組織參與事業單位重大決策的程序和工作機制。

  (三)選好配強各類人員

  在具體實施過程中,要加強隊伍建設和管理,選優配強試點單位決策、管理、監督人員,適當提高社會人士、職工代表、服務對象參與比例。對于決策人員,盡可能選擇專業相關、能力突出、有威望的人員擔任。建立決策人員考核機制,可將決策人員履職情況列為派出單位內部考核內容,或作為評選下一屆理事的重要依據。探索決策人員培養機制,建立學習培訓、提案問責、激勵懲罰等制度,加強后續監督管理。

  (鄂爾多斯市事業單位登記管理局孫搏供稿)

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