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山東:青島市城陽區法人治理結構試點探索取得階段性成效(2016-4-6)
時間:2016年04月06日
  事業單位建立法人治理結構,是完善社會主義公共服務體系的頂層制度設計,是實現政府職能轉變的有效舉措,是事業單位加強自身發展實現公益服務最大化的核心。自2011年中央啟動試點工作以來,各地在不同層次、類型和規模的事業單位開展試點工作,試點單位法人治理結構的形式呈多樣性發展,截止目前,沒有形成固定統一的模式和標準。城陽區在省、市試點任務部署后,對開展試點工作進行了調研,發現普遍存在“主管部門不理解、事業單位怕麻煩”和“領導層不積極、干部職工無所謂”的現象,試點工作面臨前所未有的阻力。面對這些困難,城陽區編委辦一班人,統一認識,樹立“打攻堅戰、啃硬骨頭”的思想;迎難而上,采取“定點進攻、逐點擊破”的舉措;扎實工作,實現“開展兩個試點、探索一套經驗”的目標。

  截止2015年底,分別在教育、衛生、文化系統取得試點工作階段性成功,率先實現破冰,初步探索了在事業單位建立法人治理結構試點的經驗,試點工作取得了明顯成效。

  一、當前全區事業單位及治理結構的基本情況

  (一)行業涉及面廣,經費形式、公益屬性類別繁雜

  經統計,截止到201511月,全區共有事業單位425個,從業人員10334人,其中教育系統96個,從業人員5519人;衛生系統24個,從業人員1655人;其他黨政群機關所屬事業單位 305個,從業人員3160人。按公益類別區分,其中公益一類371個,公益二類33個,公益三類8個,暫緩分類13個。按財政撥款形式分,其中財政撥款356個、財政補貼17個、經費自理52個。

  (二)政府參與度大,體制設置、治理結構形式多樣

  經過分類梳理,我區事業單位治理結構可分為三種類型。一是行政管理型。參照國家機關體制設置,行政負責人由組織人事部門任命,管理方式與國家機關類似,例如:區直事業單位、部門所屬非經費獨立性事業單位;二是行政參與型。按照社會事務需求設置,行政負責人由組織部門任命或由主管部門委派,有一定的自主管理權,但受主管部門指導或制約,例如:各類經費獨立的事業單位;三是行政指導型。按照公益服務需求設置,行政負責人由舉辦主體任命或委派,由舉辦單位管理或自主管理,主管部門僅在業務上起指導和監督作用,例如:多方合作舉辦的事業單位。

  (三)社會關注率高,服務領域、服務對象類型齊全

  近年來,隨著全區經濟社會快速發展,事業單位在功能上不斷加大。服務領域不斷擴展,由原來的“科教文衛”實現向經濟、民生、社會保障和公共服務等領域擴展;服務對象由原來的以服務個體群眾為主向服務個體和單位組織擴展;服務類型由傳統窗口式服務向信息化、智能化服務擴展。新時期的公益服務呈現出點多、線長、面廣的特點,自發引起社會各界的高度關注。

  二、城陽區開展事業單位法人治理結構試點工作的主要做法

  我區自開展試點工作以來,積極分析事業單位的現狀,研究試點工作面臨的困難,創新工作思路,探索開展試點工作的方法。通過“三抓、三定、三到位”,實現階段試點圓滿成功。

  (一)抓學習、抓宣傳、抓組織,打好試點工作的底子

  1.抓學習、打基礎。按照學什么、怎么學、解決什么問題的思路,組織了對建立事業單位法人治理結構試點工作的系統學習。一是向文件學。組織人員學習了中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》、《關于分類推進事業單位改革的指導意見》和國務院辦公廳《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》及國家、省、市試點工作的有關文件,通過對上級文件精神的認真學習,吃透了上級試點工作的精神實質。從理論上,掌握了事業單位建立法人治理結構的含義、內容和要求。二是向上級學。利用參加會議、請示工作和報送文件等機會,到市編委辦學習,請市登記局的領導和同志們進行答疑解難。在開展試點的過程中邀請上級到我區進行指導。20157月,青島市登記局張毅局長帶隊到北師大附屬學校對試點工作進行了指導。三是向外地學。在研究外地試點經驗的基礎上,參加市登記局組織的外出見學活動,到南方先進地區進行考察學習,增進對試點工作的理解;邀請黃島、膠州、萊西等區、市到我區對試點工作進行探討,交流試點工作的經驗和做法。

  2.抓宣傳,造氛圍。按照“向誰宣傳、宣傳什么、達到什么效果”的思路,全方位、多形式、分層次對事業單位建立法人治理結構試點工作進行宣傳。一是確定宣傳對象。積極向區委、區政府進行匯報,爭取上級的支持;充分與主管部門進行溝通交流,消除主管部門困惑,爭取積極配合;向事業單位宣傳,克服為難情緒,提高參與試點的積極性。二是利用各種形式。通過編撰信息,講解國家、省、市試點的政策、試點的動態,使主管部門、試點單位及時了解試點工作的進展情況;運用媒體對試點工作進行宣傳,提高試點工作的知曉率,營造良好的輿論氛圍。三是突出宣傳內容。宣傳試點的精神,提高主管部門和試點單位的認知度;宣傳試點的成功經驗,提高主管部門和試點單位的信心;宣傳試點單位試點的成效,提高事業單位參與試點的積極性。

  3.抓組織,建保障。按照為什么、建什么、怎么建的思路,通過建立試點工作機構、運作程序和工作制度,為試點工作提供保障。一是建機構。建立由區編委辦主要負責人任組長,人社、財政、教育、衛生等部門分管領導任組員的試點領導小組,統籌領導試點工作;協調教育、衛生系統主管部門分別組建試點工作小組,區編委辦派員參與,負責指導試點單位開展試點工作。二是建制度。制定《關于城陽區開展事業單位法人治理結構試點的意見》,部署試點工作任務;制定《2015年城陽區事業單位法人治理結構建設試點實施方案》,對試點的范圍、方法、步驟進行了明確;制定《試點工作推進計劃》,按照時間節點對每一項具體內容進行了責任分工,限定了完成的時限。三是建機制。以領導小組為基礎,實施相關部門聯動,解決各自為政、工作不協調的問題,實現試點工作指揮、調控、實施有機銜接;開展試點單位互動,加強試點單位溝通,實現相互借鑒,取長補短,共同提高的目的。

  (二)定單位、定程序、定時限,找準試點工作的路子

  開展試點工作的前提是選好試點的載體,做實試點工作的核心是建立工作機制,完成試點工作的關鍵是明確時限。

  1.確定試點單位,做到有的放矢。經過認真研究,城陽區決定先行在教育、衛生、文化系統開展試點工作。區編委辦與相關主管部門多次進行溝通,確定了“難易結合、基礎不同、情況有別” 思路選擇試點單位范圍。為確保試點成功,領導小組與主管部門共同對擬定的試點單位進行實地考察,最終選定了采用多方辦學模式、建立校時間相對較短的北師大附屬學校和歷史較長、情況復雜的流亭街道衛生院作為試點單位。

  2.確定試點程序,做到有序推進。區分兩個試點單位的不同情況,制定不同的推進程序,落實每一個步驟,實現各個環節不序銜接。北師大附校方面,按照治理結構分析、調整理事會成員、修改學校章程、完善管理制度的流程,實施先診斷、后完善的措施,強化學校法人治理結構建設;流亭街道衛生院方面,按照擬定章程、組建理事會、調整管理層、制定管理制度的流程,采用卡特.勒溫組織變革理論,實施先解凍變革、后再凍結的流程,按照試點要求結合醫院實際建立法人治理結構。

  3.確定完成時限,做到有始有終。領導小組方面,制定督辦計劃,采取聽匯報與查實情相結合的方法,以時間為節點督促落實每個環節和步驟;工作小組方面,由于工作時間緊、任務重,為保證試點任務順利完成,以治理結構規范建成為標準、以取得真實成效為目標,把北師大附校和流亭街道衛生院完成試點任務的時間分別定在當年的5月底和10月底,采取工期倒排,擬定實施計劃。

  (三)指導到位、政策到位、服務到位,邁好試點工作的步子

  在解決思想認識、制度建設等問題的基礎上,為保證試點的質量,我們在保障措施上積極作為、勇于擔當,努力做到“三個到位”,扎實開展試點工作。

  1.指導到位,激發了試點工作的動力。在領導小組的領導下,兩個指導小組深入一線,靠前指導。一是加強對主管部門的工作指導,使主管部門行動上主動作為,致力于為事業單位松綁,讓事業單位負責人從根本上擺脫層層請示、匯報的束縛,騰出更多的精力研究本單位的發展和建設;指導主管部門掌握事業單位建立法人治理結構的方法和要領和理事會人員的選定工作。二是加強對事業單位開展試點工作的指導。指導事業單位按照國家登記局下發的章程范本,擬定本單位的章程;按照規定的程序將有關的試點工作報主管部門審批和報編委辦備案;指導事業單位制定和完善內部的理事會議事規則、財務管理、信息公開等制度。

  因為指導得力,消除了主管部門對試點工作的消極態度,增強了事業單位對試點成功的信心,為試點工作的順利開展增添了動力。

  2.政策到位,增強了試點工作的活力。傳統的管理方式,是建立法人治理結構的“攔路虎”,只有做到管理上放權,才能使主管部門與事業單位真正實現“管辦分離”。為此,區編委辦主要負責人主動承擔協調的任務,在廣泛征求試點單位意見的基礎上,反復與有關部門溝通協商,最終區編委辦將內部機構設置、區人社局將人事管理、區財政局將收入分配、主管部門將運營管理等權限在一定范圍內下放給試點單位。例如:北師大附校將內部機構設為五個部;流亭街道衛生院采取理事會聘任方式任命了院長。

  “管理部門讓了一小步,試點前進了一大步”,由此突破了行政的束縛,為試點單位建立科學的決策機制,提高了管理水平,調動了干部職工的積極性、主動性和創造性,激發了內部活力。

  3.服務到位,凝聚了試點工作的合力。任何一項工作的順利開展,離不開周到的服務。為此,我們在加強試點管理的同時,將服務貫穿始終,為主管部門和試點單位編印了試點工作理論問答,開通了試點工作熱線,建立了聯絡員制度;利用機關的優質資源,為試點單位文件印制、會務召開提供全方位的服務。為試點工作凝聚了合力。

  三、取得的成效

  (一)成功破題,驗證了事業單位改革設計的正確性

  城陽區成功試點,是在克服事業單位出資單一、規模較小、人員較少、形式單一等不利于建立法人治理結構的因素下,突破原有行政體制制約,而建立的以實踐“管辦分離”為核心的治理模式。試點的成功充分驗證了中央開展事業單位分類改革的重要性和在事業單位建立法人治理結構的科學性。試點單位通過開展法人治理結構,加強了自身建設,提高了公益服務的效果。試點單位的成功,為充分證明了頂層制度設計的正確性。

  (二)試點先行,總結了建立法人治理結構的可行性

  城陽區通過開展試點,在普通公立學校和基層衛生院建立和完善事業單位法人治理結構,規范了政府、部門、事業法人“三級責任”,構建了以公益目標為導向、以規范制度為手段的治理結構和運行機制,實現了決策、執行、監督“三權制衡”制度架構。試點單位通過試點,形成了規范運作、自我發展、自我管理的現代事業運行新模式,單位建設得到不斷發展。例如:北師大附校由建校初期53名學生,發展到現在1600多名學生;流亭衛生院近期研究了規模擴建方案。實踐證明,事業單位法人治理結構的建立為試點單位增添了發展的動力,總結了事業單位建立法人治理結構的可行性。

  (三)引領示范,帶動了事業單位開展試點的積極性

  北師大附屬學校和流亭街道衛生院通過試點,自主權得到充分體現,管理制度更加規范,自身建設得到長足發展,同時受到社會各界普遍好評;通過管辦分離,主管部門從繁雜的事務中擺脫出來,騰出精力規劃行業的發展和實施有效的監管。教育、衛生行政主管部門,從試點中體驗到了實際的效果。通過近期了解,文化、交通、城市管理、農業等系統主管部門和11家事業單位提出明年申報試點的打算。

  總之,改革如逆水行舟,需要有勇氣和魄力;試點如雪中探路,需要有智慧和膽識。事業單位法人治理結構建設,是一項長期而艱巨的任務。城陽區將在階段試點成功的基礎上,著眼打造“政事分開、管辦分離”的科學體制,積極開展事業單位法人治理結構試點工作,為事業單位改革探索路子,積累經驗。

  (山東省青島市城陽區編辦供稿)

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