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貴州:為事業單位改革探路——來自遵義市事業單位法人治理結構建設試點工作的調查報告(2015-11-17)
時間:2015年11月17日

  一、改革背景及基本情況

  2011323日,中共中央國務院印發了《關于分類推進事業單位改革的指導意見》(中發20115號),明確提出“到2020年,建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的管理體制和運行機制,形成基本服務優先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系?!?span lang="EN-US">2011724日,國務院辦公廳下發了《關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》(國辦發201137號),共出臺了9個改革配套文件。其中,《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》明確提出,“要把建立和完善以決策層及其領導下的管理層為主要構架的事業單位法人治理結構,作為轉變政府職能、創新事業單位體制機制的重要內容和實現管辦分離的重要途徑……”2012213日,國家事業單位登記管理局下發了《關于印發<事業單位法人治理結構建設試點工作實施方案>的通知》(國事登字20124號)。201257日,貴州省分類推進事業單位改革工作領導小組討論通過了《貴州省事業單位法人治理結構建設試點工作實施方案》。2013716日,遵義市事改工作領導小組辦公室印發了《關于印發〈遵義市事業單位法人治理結構建設試點工作實施方案〉的通知》(市事改發20132號),正式啟動了市、縣兩級事業單位法人治理結構建設試點工作,明確19涉及民生事業、社會關注度較高、發展勢頭較好、具有一定規模的公益事業單位開展建立事業單位法人治理結構建設試點工作試點單位基本情況見附表)。

  目前,19家試點單位均建立了以理事會、管理層、監事或監事會為構架的法人治理結構;市、縣兩級組織、編辦、人社、財政部門均聯合下發了《關于支持事業單位開展法人治理結構建設試點工作有關政策的意見》;試點單位大部分召開了23次理事會,并按《事業單位章程》規定,以新的管理模式和工作流程開展工作;理事會、管理層、監事會或監事各施其責,編委辦、人社、財政等職能部門協調配合,充分發揮指導、引領和監督作用;各項工作制度基本建立,下發的政策支持意見大部分得到了有效落實,如進人計劃的確定,內設機構的調整、設置及中層干部的競聘上崗,人員的自主招聘,績效考核與分配方案以及行政負責人獎勵基金等激勵機制的建立。

  二、主要做法

  一是做到了既有人理事又有人干事。遵義市事業單位法人治理結構建設試點工作列入了遵義市委全面深化改革“總盤子”,市事改辦具體負責業務指導、督查推動,市委組織部、市人社局、市財政局等單位密切配合,建立了由組織、人社、財政、監察、法制辦、試點單位及其主管部門相關業務科室負責人組成的事業單位法人治理結構建設試點工作聯絡小組,明確了聯絡員的工作職責。聯絡小組根據工作進展情況適時召開聯絡員會議,及時解決改革過程中出現的困難和問題。

  二是做到了既有政策支持又有獎金激勵。按照工作進度安排,市登記局適時組織考察學習,廣泛吸引外地好的經驗和做法,認真聽取各方意見和建議,在思路和措施基本得到認可后,起草了《遵義市事業單位法人治理結構試點建設工作政策支持意見(建議稿)》,并書面征求了組織、人社、財政等部門的意見,得到了支持,尤其是人社部門在人員崗位管理、職稱崗位設置、人員招聘、績效工資等方面給予了充分放權。市編委辦自身帶頭在編制結構、進人計劃、內設機構設置等方面給予政策支持,財政部門明確每年按一定比例增加試點單位的經費預算,建立行政負責人獎勵基金等。這些政策措施的出臺,得到了國家事業單位登記管理局和省編委辦、省登記局領導的充分肯定。政策制定為推進簡政放權、政事分開,促進事業單位自我管理、依法按章程開展活動起到了積極作用,同時也在一定程度上解決了試點單位多年來希望解決的一些實際問題。

  三是做到了既要“扶上馬”又要“送一程”。為了使下放的人事管理、機構編制管理、財政經費使用等政策支持意見真正落到實處,涉及到政策權限下放的人社、財政、編辦及相關舉辦單位等通過委派理事方式參與試點單位重大事項決策,對政策支持意見的執行和實施進行指導、督促和把關,以達到“扶上馬,送一程”的目的。

  四是做到了既要當好領導又要當好“教員”。事業單位法人治理結構建設是一項全新的工作,沒有統一的頂層設計,各地做法不一,事業單位及其主管部門乃至機構編制部門的同志對法人治理結構建設認識不足,了解不透。對此,事改工作領導小組積極主動作為,強化溝通協調,除了提前組織外出考察學習以外,還及時編印了《遵義市事業單位法人治理結構建設試點工作知識問答》,適時開展了專題培訓,經常開展調查研究,手把手傳授業務知識,面對面探討疑難問題,肩并肩打通“中梗阻”。

  三、主要成效

  一是改變了試點單位有事權無人事權的尷尬。人事權是事業單位最重要的管理權限,試點前,這些權限分布在人社、編辦和主管部門;試點后,這些權限作了較大幅度的下放,從而保障了試點單位在人才引進、人員招聘、中層干部任命等人事自主權。如市圖書館,改革后其進人計劃自行確定,人員實現了自主招聘,中層領導干部交流輪崗和競爭上崗等工作均由本單位自行組織并任命,專業技術人員和管理人員可以在管理崗位和技術崗位交叉任職,改變了過去專業技術人員在管理崗位任職只能稱“負責人”的尷尬局面。

  二是改變了試點單位“一人說了算”的局面。通過改革,理事會和監事會直接參與試點單位重大事項的決策和監督,試點單位進一步建立和完善了責任追究制度、信息披露制度、績效考核制度、年度報告制度、審計制度等各項共性制度和內部工作流程、工作機制。這些措施和制度設計,打破了過去單位“一把手”一人說了算或集體決策不科學、不民主的局面,使試點單位在決策上更加科學、透明,執行上更加順暢,監督上更加及時,干部也得到了更好的保護。

  三是改變了主管部門只管理不服務的格局。通過改革,職能部門下放了一定權限,向理事會委派了理事,簡化了工作流程,優化了工作程序和工作方法。按照理事會議事規則及職責權限,試點單位重大事項由理事會決策后,送相關職能部門備案后由管理層執行,從而減少了層層審批的環節,節省了時間和人力資源,提高了工作效率,改變了試點單位過去一件事情要多部門請示和多方面協調溝通的局面。主管部門的角色定位更加清晰,服務單位、服務基層的意識進一步增強。

  四是改變了試點單位干部職工的思想。通過改革,讓試點單位看到了前景和希望,增強了自我管理、自我發展的意識,尤其是政府對社會公共事業投入的加大和單位用人自主權的落實,給試點單位帶來了新的發展活力。

  四、存在問題

  遵義市事業單位法人治理結構建設試點工作雖然取得了一定成績,由于改革的復雜性和艱巨性,也還存在一些問題。

  一是存在公益性難姓“公”困境。由于地方財力薄弱,因此考慮?;颈_\轉的較多,支持公益性事業單位改革發展的較少。有的地方政府甚至沒有為公益性事業單位特別是公立醫院主動減負的意識,對有一定收入的單位,存在能不給就不給、能少給絕不多給,有讓單位自力更生、自我發展的思想。除中學、幼兒園、職院(校)、圖書館等公益性事業單位的經費由財政全額預算管理外,綜合性醫院和中醫院的經費基本上都是差額預算。近年來,醫院病人越來越多,存在一床難求、“一號”難求的現象。供需矛盾的凸現,迫使醫院必須加快發展,其中最直接的表現就是舉債完善硬件設施,負債招聘醫護人員,由此產生的債務如果由醫院自行負責,勢必導致公立醫院的公益屬性被淡化,追求利益將成為醫院頭等大事,群眾看病難、看病貴的問題很難解決。

  二是存在“要我改我不改”的現象。部分試點單位改革意識不強,對政策研究不多,在涉及學科建設、人才培養、獎勤懲懶等方面思考不夠,措施不力,導致在職員工積極性不高,跳槽的現象越來越嚴重,特別是公立醫院,由于設備設施和技術手段落后,服務能力和服務水平跟不上發展需要,與私立醫院的競爭也越來越大,有很大的被動性。部分主管部門對政策理解不透,在簡政放權方面依然存在顧慮,有的甚至從內心深處就不愿意放權。這種現象導致了部分試點單位在改革過程中反而覺得比以前更麻煩了,最終又回到了過去那種習慣性的管理模式上來。從這兩種情況可以推斷,“要我改我不改、我想改不會改、嫌麻煩懶得改”的現象客觀存在。

  三是創新意識不強。政府購買服務可以減輕事業單位負擔,而且市政府已經出臺了關于政府購買服務的改革文件,但在實際工作中,各試點單位均未在政府購買服務方面有較大的改革舉措,那種缺錢靠要、缺人靠招的慣性思維還占據著主導地位,對新的運行模式和運行機制不接受、不適應。

  五、對策建議

  一要強化公益性事業單位的“公眾”意識。把推進社會公益事業的發展作為推進社會經濟全面發展的重要任務來抓,樹立公益事業政府辦、民生事業財政管的領導意識、責任意識、保障意識和服務意識。竭力打造有利于社會公益事業良性發展的政治、經濟、法治、生態、文明環境,提供更多更好的發展機遇和發展空間。讓公益事業人人重視,人人關注。讓公益事業的發展有人參與、有人愿做,有人助推。

  二要強化分類管理、財政“兜底”的發展意識。針對試點工作涉及的行業和單位特點,制定相應的財政投入和支持辦法。如文化、教育行業納入改革試點的事業單位,大多數為財政全額預算管理,基本建設、設備設施均由政府承建,他們更多希望政府在對人才培養、技術更新、績效分配、創新管理等方面提供經費保障。比如,在單位工作任務沒有減少的情況下,每年按照上年預算經費的一定比例(如510%或更多)增加事業發展經費,支持單位的創新與發展。對醫療衛生行業的試點單位,要正視過去,面對現實,按照國家和省提出的“要像重視教育一樣重視衛生事業”,按照全面深化醫藥衛生體制改革的要求,切實履行政府職責,加強對公立醫院改革的統籌領導,統一規劃,加大投入,在基本建設、設施設備、人才培養、學科建設、退休人員福利待遇等方面采取“兜底”措施,讓醫院不再為生存創收、不再為醫院發展逐利,讓醫院回歸公益,讓百姓真正看得起病。

  三要強化規范管理、獎勤罰懶的考核意識。加大對事業單位績效分配與管理的指導和規范力度,保證資金使用的有效性與合法性。建議將財政管理資金與單位績效分配結合起來,在財政保證基礎績效和基本運轉的情況下,允許單位將其合理的收支結余用于績效考核分配。設立單位負責人獎勵基金,用于獎勵學科帶頭人和有研究成果、有突出貢獻的優秀人才,以穩定干部隊伍,激發職工的工作激情。與此同時,要確保理事會、監事會或監事日常工作運轉經費。

  四要強化向社會購買服務的創新意識。政府購買服務是社會事業發展的必然,更是政府職能轉變的務實體現。目前,很多單位都在為沒有編制、沒有人員干事而苦惱,很多地方因工作任務增加后沒有專門的辦事機構和人員編制而無奈。其實,這些問題都是可以通過政府購買服務來解決的。比如說公立醫院、高等院校等,由于編制管理管得過死,編制數量和進人計劃受到限制,單位用人機制不活,進出不暢,正式編制人員嚴重不足,不得不自行招聘大量編外人員作為補充,形成了同崗同職卻是編內編外的不公正現象,給醫院、高校的管理乃至發展帶來了不利影響。如果淡化編制,去編制化管理,以政府購買服務方式解決單位用人難、發展難的問題,相信會取得更好的成效。深圳取消醫院編制管理、北京逐步收回醫院編制就是一個很好的范例。因此,要加強對政府購買服務的研究和評估,對適合政府購買服務的行業和事務,大膽償試,加快推進,切實為政府減負,讓事業單位真正活起來,發揮公益事業為社會提供公共服務的最大效率。

   

  (貴州省遵義市編辦 彭遠秀 羅星漢)

   

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